Poprzednio w ramach bloga omawiana była jedna z nowszych zasad prawa podatkowego, jaką jest zasada in dubio pro tributario. Tym razem skupimy się na zasadzie zdecydowanie starszej, ale też o wiele większym znaczeniu.
Zasada legalizmu jest zasadą o znaczeniu fundamentalnym dla każdego systemu prawnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Praktycznie identyczne brzmienie ma również art. 120 Ordynacji Podatkowej, który stanowi, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta jest podstawową zasadą, którą organy podatkowe muszą stosować we wszystkich swoich działaniach skierowanych w stronę podmiotów nienależących do administracji publicznej – czyli podatników.
Zasada legalizmu przejawia się w sposób dwojaki – z jednej strony, organy podatkowe we wszystkich swoich działaniach muszą kierować się przepisami prawa i respektować stawiane przez nie granice, ale również nigdy nie mogą powstrzymywać się od działania, nawet pomimo wszelkich innych czynników na to wskazujących, jeżeli przepis prawa to działanie im nakazuje.
Zasada legalizmu, zwłaszcza w jej administracyjnoprawnej formie jest jednocześnie swego rodzaju przeciwieństwem cywilnoprawnej zasady mówiącej „wszystko, co nie jest zakazane, jest dozwolone”. Zasada praworządności bowiem krępuje możliwości działania podmiotów objętych jej zastosowaniem – organ może działać tylko wtedy, gdy jest do dopuszczalne przepisami oraz tylko w sposób taki, jaki te przepisy przewidują.
W praktyce oznacza to konieczność ustalenia:
- jakie normy prawne są podstawą działania organu,
- w jakich stanach faktycznych te normy należy zastosować,
- oraz jaki jest zakres czynności procesowych, które organ może (lub musi) podjąć.
Organ podatkowy jest związany całością prawa powszechnie obowiązującego – nie tylko ustawami podatkowymi. Zgodnie z hierarchią źródeł prawa z art. 87 Konstytucji RP są to m.in.: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego.
To oznacza, że w konkretnej sprawie urząd powinien uwzględnić również przepisy nienależące do ustaw podatkowych, jeśli mają zastosowanie. Dla przykładu: przy ustalaniu podatku od nieruchomości znaczenie mogą mieć także regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Zasada legalizmu przejawia się też w podziale prawa na materialne i procesowe:
- normy materialne wyznaczają „co” ma być rozstrzygnięte (np. obowiązek podatkowy),
- normy procesowe regulują „jak” organ ma do tego dojść (tryb, terminy, prawa strony).
Warto również dodać, że stosując normy prawne, organ zawsze musi podawać konkretne przepisy. Podstawa prawna powinna być precyzyjna i jednoznaczna, tak aby adresat rozstrzygnięcia wiedział, z czego wynika działanie organu. Organ zawsze musi dążyć do podania jak najbardziej szczegółowej jednostki redakcyjnej, którą przez siebie zastosował.
Legalizm dotyczy działania w oparciu o prawo powszechnie obowiązujące. Z tego względu organ nie może rozstrzygać indywidualnych spraw podatkowych wyłącznie na podstawie:
- aktów wewnętrznych (np. wytycznych, okólników, instrukcji) – służą one organizacji pracy administracji, ale nie mogą tworzyć lub wygaszać praw i obowiązków podatnika,
- orzecznictwa i poglądów doktryny – mogą być pomocne przy wykładni, jednak polskie prawo nie opiera się na precedensie w sposób wiążący organ w każdej podobnej sprawie,
- decyzji/postanowień w innych sprawach – to akty stosowania prawa skierowane do konkretnego adresata,
- interpretacji ogólnych i objaśnień podatkowych – stanowią oficjalną wykładnię i mogą dawać ochronę, ale same w sobie również nie zastępują przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia.
W każdym przypadku punkt wyjścia jest ten sam: organ musi oprzeć rozstrzygnięcie na przepisie prawa powszechnie obowiązującego (krajowego, unijnego, międzynarodowego, miejscowego).
Dobrze widać to na przykładzie przesłuchania świadka. Organ, prowadząc taką czynność, musi jednocześnie respektować szereg przepisów – m.in. dotyczących:
- zakazów dowodowych (kogo nie wolno przesłuchać),
- obowiązku składania zeznań i wyjątków,
- pouczeń o prawach i odpowiedzialności karnej,
- praw strony do udziału w czynności (np. zadawania pytań),
- prawidłowego wezwania świadka.
Pominięcie któregoś z tych elementów może oznaczać naruszenie zasady legalizmu, a w konsekwencji – wadliwość czynności lub całego postępowania.
Skutki naruszenia zasady legalizmu przez organy mogą być różnorakie – od możliwości wzruszenia pojedynczej czynności procesowej organu (np. postanowienia wydawanego w toku postępowania), aż do stwierdzenia nieważności całego postępowania w danej sprawie czy nawet wzruszenia postępowania już zakończonego w jednym z trybów nadzwyczajnych.
Na sam koniec, warto zwrócić uwagę na szersze ujęcie zasady praworządności. W nauce prawa bowiem czasami zauważa się, że nie liczy się tylko praworządność w ujęciu formalnym (czy organ zastosował przepis), ale również materialnym (czy rozstrzygnięcie odpowiada standardom słuszności, sprawiedliwości i równego traktowania). To podejście przypomina, że prawo nie jest wyłącznie zbiorem procedur – ale systemem, który ma realizować wartości ważne dla wspólnoty.
